?

Log in

No account? Create an account
Previous Entry Поделиться Next Entry
МОДЕРНИЗАЦИЯ КАК ДОРОЖНАЯ КАРТА  Михаил Чернышов
рабочий момент ЭМ
pcnariman
27 марта прошла встреча президентов России и Дагестана. К сожалению, теракты в Москве и Кизляре отодвинули это важное событие на второй план. А ведь Д. Медведев озвучил принципиально иное требование к нашей экономической политике. Многие годы федеральная власть выслушивала от дагестанских лидеров «монологи о проблемах», которые неизменно завершались просьбой «Дайте денег!». Сегодня деньги будут только под конкретные действия. «Необходимо подготовить "дорожную карту", как проблемы решать», «надо выстроить грамотную экономическую программу и по ней работать ежедневно, регулярно, системно» - такой вектор работы определен президентом России.

Придать ускорение
Когда на первом заседании правительства президент Дагестана озвучил своё требование переработать проект Стратегии-2020 к маю, то я ждал хоть какой-то активности чиновников. Но прошел месяц и … полная тишина.
Видимо, «осваиваясь в новых креслах» наши чиновники так и не нашли время почитать Конституцию Дагестана. Очень полезная книжка. Рекомендую.
В этом документе, в статье  87, можно прочесть, что «вновь образованное Правительство РД не позднее чем в трехмесячный срок представляет на рассмотрение Президента РД программу предстоящей дея¬тельности на срок своих пол¬номочий.» Три месяца истекают в мае. А как раз программы деятельности (хотя бы до 2015 года) и не хватает проекту Стратегии-2020.
После встречи двух президентов о плане деятельности вспомнили вновь.
Позволю себе процитировать часть выступления президента Дагестана: «В течение двух месяцев должен быть разработан конкретный поэтапный план, который позволит в будущем вывести республику в ряд благополучных, развивающихся, финансово обеспеченных регионов с высоким качеством жизни населения, который заинтересует представителей крупного и среднего бизнеса.»
Что ж, члены правительства, наконец, получили "волшебный пендель", чтобы работа стала привлекательной и захотелось «стремиться к новым  вершинам». Но кроме желания руководства и мотивационных стимулов, нужно еще обладать квалификацией для разработки такого плана. Работа над проектом Стратегии-2020 показала, что во всех структурах дагестанской власти, в лучшем случае десяток сотрудников могут работать над проектами стратегического характера. И даже среди них нет специалистов, владеющих методикой Форсайта и создания «дорожных карт».
Поэтому я не верю в то, что «конкретный поэтапный план», проект ФЦП до 2016 года или «дорожные карты решения проблем» появятся к маю. И к июню, когда документы нужно будет показывать Д. Медведеву и А. Хлопонину, мы вновь рискуем «оказаться у разбитого корыта».
Дутая экономика
Проблема не только в квалификации дагестанских чиновников (у нас все программы за чиновников в итоге пишут московские бизнес-консультанты), а в искаженной первичной базе. Для отчетов, наград и почетных грамот «дутые цифры» годились как нельзя лучше. Но для реального решения проблем, «фиктивная экономика» не подходит.
А циферки у нас – фиктивные! От численности населения и поголовья овец и коров до валового регионального продукта (ВРП) и объема инвестиций. Сколько раз бывало, что бодро отрапортуем «об успехах в динамике развития экономики», а через год Федеральная служба статистики «корректирует» наши показатели. Динамика - отличная, а качество, по-прежнему, скверное!
Для лучшей динамики, в ВРП включалась значительная часть продукта, которая в нём учитываться не должна. Например, не подпадает под статистический учёт ВРП «неофициальная экономика» (упрощенно, это, что выросло на вашем приусадебном участке). А у нас большая часть продукции сельского хозяйства «создается» на огородах граждан.
Лучше всего «дутая экономика» видна при сопоставлении отраслевой структуры  ВРП и налогов. Две ведущие отрасли «сельское хозяйство» и «торговля», которые по официальным данным составляют 37 % экономики, дают в бюджет лишь 6,5 % налогов. А промышленность, производя 14% ВРП, дает 47% налогов. И при этом, на каждом углу заявляют, что приоритетными для Дагестана являются сельское хозяйство и малый бизнес (суть торговля и общественное питание).
Если взглянуть в Закон РД «О бюджете на 2010 год», то ВРП Дагестана прогнозируется на уровне 330 млрд. рублей. Доля всех налогов составляет около 5 % ВРП. В Ставропольском крае доля налогов составляет около 20 % ВРП. Если следовать этой логике, то либо у нас 75 % экономики должно находиться в тени, либо реальный ВРП – всего 80 млрд. рублей.
Истина находится как раз посередине. Порядка трети официального ВРП – это приписки, фикция. Еще 35-40 % ВРП составляет теневая экономика и неофициальная экономика, которая не подлежит учету и налогообложению. Это нормальная ситуация. В США неофициальная экономика составляет примерно 10% ВВП и её никто налогом не облагает.
Из той части, которая находится в тени (это примерно 80-100 млрд. рублей) большая часть приходится на малый бизнес, к которому применяют упрощенную форму налогообложения. Они платят налоги и платят коррупционную ренту чиновникам, правоохранителям и т.д. Поэтому налоговый потенциал легализации дагестанской теневой экономики относительно невелик – всего 5-7 млрд. рублей (а нашему бюджету нужно минимум в 10 раз больше). Чтобы вытащить что-то сверх этой суммы придется потратить примерно столько же средств и усилий (фискальные расходы могут превысить налоговые доходы от легализации). Поэтому надежды на значительный рост бюджетных доходов за счет алкогольной отрасли или сферы реализации нефтепродуктов – это идеи десятилетней давности. Сегодня и завтра эти сферы желаемой суммы налогов не принесут.
Требуются «свежие идеи», основанные на глубоком понимании ситуации в экономике республики. А это – большой объем работы, требующий времени, реальной статистики, нестандартных подходов и значительных организационных ресурсов.
Даже самые умные московские бизнес-консультанты не смогут отличить липовые сведения о нашей экономике от реальных, а значит, не смогут разработать какую-либо жизнеспособную программу. Без инвентаризации экономики что-то реально планировать не получится. А инвентаризация может вызвать появление множества уголовных дел (главным образом, для представителей муниципальных властей). Поэтому чиновники сделают всё, чтобы реальная картинка о дагестанской экономике не проявилась.
ФЦП
Одной из инициатив, обсуждаемых на встрече двух президентов, была идея разработки и принятия федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2011-2016 годы» (Назовем её - ФЦП-2016).
Форма для нас не новая, в 1998 году была принята ФЦП развития Дагестана на период до 2001 года, а в настоящее время республика финансируется в рамках ФЦП «Юг России (2008-2012 годы)» (общий объем финансирования капвложений из бюджета РФ - 52,1 млрд. рублей). Но это не пример для подражания – масштаб слишком мелок.
Заманчивыми кажутся те ФЦП, которые подобно «денежной трубе» обеспечивают развитие Чечни и Ингушетии и одновременно «питают» региональные элиты. Там совсем другие деньги. ФЦП Чечни на 2008-2011 годы было принято с общей суммой 120,6 млрд. рублей. А по ФЦП  Ингушетии на 2010-2015 годы предусмотрено 32 млрд. рублей. Это примерно от 60 до 100 тыс. рублей на одного жителя.
Чтобы эффект был сопоставимым с тем, что есть у наших соседей, Дагестану нужна ФЦП-2016 с финансированием от 170 до 265 млрд. рублей (это в пересчете на численность населения).
В аппетитах наших чиновников я ни минуты не сомневаюсь, они будут просить даже больше. Вопросов всего два. Во-первых, какое будет обоснование затрат (кроме строительства социальных объектов)? Во-вторых, сколько федеральный центр согласится выделить из своего оскудевшего бюджета? На первый вопрос у меня ответа нет. А что касается второго, то думаю, что нам вряд ли дадут больше, чем Чечне. Значит, в лучшем случае мы можем рассчитывать примерно на 20 млрд. рублей в год. Это совсем немного, если сопоставить с растущими аппетитами.
И далеко не факт, что в итоге останутся деньги на «внесение инноваций в систему управления регионом», «полное изменение модели экономики», на «использование собственных конкурентных преимуществ» и прочие правильные задачи, озвученные президентами страны и республики.
Форсайт и дорожные карты
Рекомендуя Дагестану разработать «дорожные карты», президент России ненароком «подарил» чиновникам нашего правительства огромную «головную боль».
Дорожные карты («Roadmapping») создаются по результатам форсайт-проектов. А «Форсайт» (от «Foresight» - «взгляд в будущее») является одной из самых сложных методик стратегического планирования. Эта методика настолько гибкая и инновационная, что требует для разработки форсайт-проектов экспертов высочайшей квалификации, умеющих работать в условиях неопределенности перспектив развития и возможных результатов.
Европейский союз уже давно реализует специальную подпрограмму «Стратегический анализ специальных политических проблем («STRATA»)», направленную на дальнейшую разработку методологии «Форсайта» и  ее использование для решения социальных проблем, регионального развития и даже анализа перспектив включения стран-кандидатов в процессы европейской интеграции.
Насколько я знаю, в Дагестане ни Форсайтом, ни «дорожными картами» никто серьезно не занимался. Таких специалистов и в масштабе страны немного.
Чтобы выйти на какие-то реальные решения проблем, необходимо реализовать ряд социокультурных, технологических и общественно-политических форсайт-проектов. А это дело не одного месяца.
Картостроители
Метод «дорожной карты» впервые был применен в конце 1970-х гг. американскими телекоммуникационными компаниями «Motorola» и «Corning». В дальнейшем этот метод получил широкое распространение при планировании военных и разведывательных операций. Разведчики и военные ценили «дорожные карты» за возможность поэтапного движения к намеченной цели с учетом интересов нескольких противодействующих сторон. В последнее десятилетие «дорожные карты» стали активно использовать и дипломаты. В СМИ чаще всего этот метод упоминался в связи с решением палестинского вопроса (трехэтапного процесса создания независимого Палестинского государства). Авторами «палестинской дорожной карты» являлись ООН, Евросоюз, США и Россия.
Достаточно хорошо проработаны методы разработки корпоративных «дорожных карт». Его обычно применяют фирмы, работающие в «прорывных» технологических сферах (например, «Российская корпорация нанотехнологий» - РОСНАНО), а также в отраслях с высокой конкуренцией.
Методика «Форсайта» активно пропагандируется Министерством промышленности и торговли РФ. Она применялась в Иркутской области в рамках Байкальского экономического форума, в Саратовской области, в Новосибирской области.
Однако про опыт использования «дорожных карт» для создания программ регионального развития в каком-либо российском регионе мне неизвестно. У Дагестана есть шанс стать «первопроходцами» в этой обрасти.
Картостроение
Создание «дорожной карты» позволяет соединить в одном документе цели с заданными характеристиками, реальные затраты, участников, методы и технологии достижения целей, привязав всё это к определенной временной шкале. Региональная Стратегия, как более простой документ, может быть использована всего лишь как материал для разработки «дорожной карты». Поэтому взять проект Стратегии-2020 и быстро переделать его в набор «дорожных карт» технологически невозможно.
Построение «дорожных карт» напоминает хорошо известные «сетевые методы планирования». В них также используется графическая сеть, состоящей из «узлов» (этапов развития или управленческих решений) и «связей» (причинно-следственных взаимоотношений между «узлами»). Но «дорожные карты» создаются с гораздо большей степенью неопределенности, а значит, в них возрастает количество проекций «сети» и сама сложность конструкции.
«Дорожная карта» - это одновременно прогноз будущего (предвидение и планирование развития ситуации) и конструирование будущего (управление развитием ситуации в зависимости от поставленных целей).
На развитие социально-экономических процессов влияют десятки миллионов независимых первичных параметров. Лишь небольшую их часть учитывает статистика (и то не всегда адекватно). В ходе создания «дорожной карты» множество элементарных параметров агрегируется в относительно небольшое число более комплексных факторов. А уже из них формируются технологические, экономические, социальные и иные компоненты, которые можно объединить в некую связную модель, отражающую свойства той или иной проблемы.
«Дорожную карту» можно условно разделить на четыре блока: целевой блок (стратегические цели, учитывающие потребности, ресурсы, требования внешней среды, конкурентную позицию, тенденции и т.д.), процессно-технологический блок (процессы, технологии, системы, характеристики ключевых элементов и т.д.), программный блок (стратегии, программы, стандарты, политика и т.д.) и проектный блок (проекты, планы мероприятий, графики, системы контроля и т. д.).
«Дорожная карта» - это компромисс сложного и профессионального подхода и презентационного стиля изложения. Она должна не только дать чиновникам четкий и понятный план работы, но и обеспечить прозрачность действий власти для граждан и потенциальных инвесторов.
Хорошо сделанная «дорожная карта» понятна так же, как популярный «комикс» классического произведения, поэтому массовая аудитория должна воспринимать её без какой-либо специальной подготовки. Непонятные вещи вызывают страх и недоверие. А модернизация Дагестана нуждается в доверии и поддержке.
Карта на пробу
Чтобы проиллюстрировать применение метода «дорожных карт», я построил эскиз карты по проблеме преодоления дотационности дагестанского бюджета. Получился грубый набросок укрупненный «дорожной карты». В нём еще следует проработать компоненты, технологии, механизмы, состав участников, найти способы нейтрализации рисков, ориентировать всё по временной шкале в некую последовательность. Расшифровка такой «дорожной карты» может занять несколько сот страниц, а для обеспечения её реализации может потребоваться еще несколько десятков документов.
Немного поясню логику документа. Преодолеть дотационность бюджета можно с двумя путями: наращивать налоговую базу и рационализировать бюджетные расходы. Дагестану придется комбинировать оба пути: увеличивать объем ВРП до 1,6 трлн. рублей, одновременно удерживая бюджетные расходы в пределах 275-330 млрд. рублей. Это ориентиры для республики на макроуровне. А на микроуровне этот ориентир означает годовую производительность труда работников – 1,1 млн. рублей и объем налоговых платежей (в расчете на 1 занятого) – 250-300 тысяч рублей в год. При таких параметрах нам удастся обеспечить уровень средней заработной платы около 60 тыс. рублей в месяц.
Конечно, добиться этого за год или за пять лет – невозможно, а за 10-15 лет – вполне допустимо. «Дорожная карта» должна дать более точную привязку этих целей к временной шкале.
Отвечая на вопрос «Как?», могу предложить четыре блока решений.
Во-первых, стимулирование экономического роста (повышение производительности труда, рост использования существующих и ввод новых мощностей, снижение постоянных издержек и повышение конкурентоспособности продукции дагестанских предприятий). В этом блоке нет ничего принципиально нового. Инновации возникают при столкновении этих подходов с дагестанской действительностью (сопротивлением бюрократии, иждивенческими настроениями граждан и бизнеса, деформированной структурой экономики и т.д.).
Во-вторых, изменение структуры экономики (развитие отраслей с высокой долей добавленной стоимости и высокой налоговой составляющей, а также стимулирование укрупнения бизнес-структур). Этот подход идет вразрез с «устоявшейся» экономической политикой дагестанской власти и её ориентацией на «традиционные» (сельское хозяйство), «социально-значимые» (народные промыслы и т.п.) или «псевдоперспективные» отрасли (туризм, морской транспорт и т.п.) О каком туризме может идти речь, если доля гостиниц и ресторанов в структуре налоговых платежей республики составляет 0,2% (25,4 млн. рублей за 2008 год)? Морской порт будет работать с прибылью только пока «ЛУКОЙЛ» и Казахстан не завершат прокладку нефтепроводов. Малый бизнес почти не дает налогов. Лучшая политика государства по отношению к малому бизнесу – оставить его в покое. Государство должно сосредоточить силы на поддержке средних и крупных предприятий. При этом помогать выборочно, корыстно для бюджета, на основе четких соглашений.
В-третьих, рационализация расходов республиканского и местных бюджетов (изменять систему оказания государственных услуг, бороться с хищениями бюджетных средств). Бюджеты республики и муниципалитетов – это бочки с множеством «дыр», через которые государственные средства перекачиваются в «частные карманы». Эти «течи» следует очень тщательно «законопатить». Как? Отдельный вопрос. Ответ на него должен содержаться в разделе «технологии» дорожной карты. Кроме хищений, существует проблема неэффективного оказания государственных услуг, когда «бесплатные» образование и здравоохранение обходятся государству дороже, чем гражданин платит за более качественные услуги в частном секторе.
В-четвертых, совершенствование налогового администрирования (выравнивание налоговой нагрузки на разные субъекты экономики и легализация теневой экономики). Пока государственная политика ставит крупные и малые предприятия в неравные условия работы, будет выгодно крупным и средним фирмам «разукрупняться», превращаясь в множество малых предприятий с минимальной налоговой нагрузкой. Нужны другие подходы, которые не будут душить ни малые, ни крупные фирмы. Один из механизмов, я уже давно озвучивал: нужно перенести нагрузку с налогов, связанных с экономической деятельностью, на имущественные, земельные и ресурсные налоги. Выигрывать должен только «эффективный собственник», а не тот, кто сумел «прибрать к рукам» приватизируемый объект. Легализация теневой экономики – это также отдельная и сложная тема. Проблема лежит в чрезмерной нагрузке на фонд оплаты труда, в низком уровне самой заработной платы, а также в использовании ресурса власти для минимизации налоговых отчислений с подконтрольного бизнеса. Значительный эффект может принести снижение налоговой нагрузки. Но наиболее эффективный путь легализации – обеспечение прозрачности и открытости бизнеса.
Повторю, что мною был предложен лишь «грубый» набросок «дорожной карты» решения одной проблемы. Несколько месяцев работы группы экспертов могут превратить её в полноценный документ. Но проблем, стоящих перед Дагестаном – множество. И таких карт для модернизации республики потребуется не один десяток.
Похищение идеи
В сентябре 2008 года я опубликовал статью о целесообразности строительства на территории Дагестана гражданского космодрома. В то же время, на имя председателя дагестанского правительства Ш.М. Зайналова было отправлено письмо, аргументирующее эту идею.
Приведу небольшую выдержку из этого письма: «Поэтому в ближайшие годы появится необходимость поиска на европейской части России площадки для размещения инфраструктуры космодрома с перспективой перевода на эту базу программ, специалистов и оборудования с «Байконура». Наиболее перспективными являются районы республик Дагестан и Калмыкия. Поэтому возникает возможность выступить на федеральном уровне с инициативой создания на территории Северного Дагестана нового российского космодрома гражданского назначения "Западный".»
Ответа на это письмо я так и не получил. Никаких действий в этом направлении властью предпринято не было. Прошло два года. Идея так и осталась в экспертной среде (хотя и получила несколько положительных отзывов от людей, профессионально занимающихся космонавтикой).
20 марта 2010 года в эфире телеканала НТВ Кирсан Илюмжинов озвучил идею возведения коммерческого космодрома на территории Калмыкии.
Калмыкия включилась в борьбу за наследство Байконура, а Дагестан, по-прежнему, пребывает в противоборстве с собственной инерцией. Инерция, как у чиновников, так и у граждан – это главное препятствие модернизации. Ничто не изменится к лучшему, пока мы сами не поверим в необходимость и осуществимость таких перемен.


  • 1
(Анонимно)
Да что с вами? Перегрелись чтоли?

это так сказать для личного потребления, можете не обращать внимание

(Анонимно)
Я уже вижу как на разработку Форсайт проектов польются денежки. ГУ ВШЭ на эти цели 42 млн. руб. выделяли. Мне не жалко, главное что бы на дело. И надеюсь, что во главе этой разработки будет Михаил Чернышев, тогда хотя бы прозрачность методик форсайта и количества и "качества" экспертов надеюсь будет соблюдаться. По крайней мере здесь можно будет спросить ). Спасибо за статьи Чернышеву. Очень познавательно.
Шамиль!

Умственно. А вот интересно, есть реализованные форсайт-проекты где нибудь в Африке? Чой-то я сомневаюсь, что европейские системы у вас или у нас заработают.

Спасибо, Гаджиев, что разместил статьи, а что и кого еще читать то из дагестанских публицистов? Мнгение Чернышова зачастую объективно, ну бывают утопические идеи, так может и клучшему, что не работал как я на производстве, а то у меня иллюзий никаких, но так можно вообще ничего не публиковать, кто должен обо всем этом говорить и писать и тыкать носом чиновников в дурную стратегию и вообще...

  • 1